Instrumento de Convergencia y Competitividad

Steffen Stierle, Attac Germany (abril 2013)

A finales de marzo de 2013 la Comisión Europea presentó dos Comunicaciones en las que se hace eco de las negociaciones políticas del Consejo Europeo y realiza una serie de propuestas concretas para la implementación de las mismas. Uno de los documentos se refiere a una futura coordinación previa en el ámbito de las reformas económicas y el otro se centra en el llamado Instrumento de Convergencia y Competitividad (ICC) /1/. La presente valoración se ocupa de este último.

El ICC supone la concreción concepcional de lo que se denominó anteriormente acuerdos de reforma bilaterales, acuerdos contractuales o Pacto de Competitividad. Esta concreción va a ser contextualizada dentro del debate político para reforzar la unión económica y monetaria, analizada y valorada a continuación.

Inclusión en el debate sobre la consolidación de la unión económica y monetaria

Ya en junio de 2012 los Cuatro Grandes /2/ presentaron al Consejo Europeo sus propuestas para reforzar la unión económica y monetaria. En su documento Towards a genuine Economic and Monetary Union /3/ recogieron una serie de propuestas de reforma para la gobernanza de la UE, concretamente en lo relativo a la creación de una unión fiscal, económica y bancaria. Una de estas propuestas era la introducción de futuros acuerdos bilaterales entre cada Estado miembro y la Comisión Europea. En tales acuerdos los Estados miembros se comprometerían a abordar diferentes reformas estructurales.

El Consejo decidió, siguiendo las propuestas contenidas en el documento presentado por los Cuatro Grandes, que Van Rompuy revisara las diferentes propuestas de reforma teniendo en cuenta los aspectos criticados por los Estados miembros y presentara en diciembre de 2012 una nueva versión del mismo. En el marco de este proceso de revisión se modificaron muchas de las propuestas. Sin embargo, la idea de los acuerdos bilaterales continuó en pie.

En la cumbre de diciembre de 2012 el Consejo Europeo acordó, en base al documento revisado, las áreas centrales de actuación para las siguientes reformas. Así, en el ámbito de la política económica /4/ está previsto que durante la primera mitad del año se sigan desarrollando dos aspectos: los mecanismos de la coordinación previa en el ámbito de las reformas económicas y los acuerdos de reforma bilaterales, dado el caso, también en relación con los mecanismos de solidaridad /5/. Se encargó a la Comisión la elaboración de lineamientos concretos sobre estos dos temas centrales de cara a adoptar un acuerdo al respecto en junio de 2013 /6/.

En enero de 2013 la Canciller Federal Merkel aprovechó su discurso ante el Foro Económico Mundial de Davos para introducir en el debate la idea que tiene el Gobierno Federal de cómo deben ser los acuerdos bilaterales /7/. En dicho discurso lanzó el concepto del Pacto de Competitividad y adujo a modo de ejemplo que tales acuerdos deberían estar enfocados a reducir los costes salariales y a mejorar la eficiencia de las administraciones. Asimismo, Merkel señaló que dichos acuerdos deberían servir para llevar a cabo reformas estructurales dirigidas a aumentar la competitividad de la Zona Euro en general /8/.

La propuesta de la Comisión Europea

En base a estos desarrollos políticos la Comisión presentó a finales de marzo de 2013 los lineamientos para el llamado Instrumento de Convergencia y Competitividad (ICC), en los que propone combinar acuerdos bilaterales y mecanismos de solidaridad.

Según el ICC, dichos acuerdos deben ser firmados entre los diferentes países de la Zona Euro y la UE. Sus contenidos deben orientarse en las propuestas específicas para cada país realizadas por el Semestre Europeo y centrarse sobre todo en reformas relevantes para la unión monetaria en su conjunto. La Comisión considera que la crisis ha dejado patente que las reformas necesarias en los países miembros a menudo se llevan a cabo con demasiada lentitud o no se realizan, lo cual repercute negativamente en otros países. El ICC prevé por lo tanto abarcar la dimensión europea de las reformas económicas y capacitar a los países miembros para una implementación más rápida de las mismas. En lo fundamental se trata de reformas dirigidas a lograr una mayor competitividad, es decir, se pretende sobre todo desregular los mercados laborales y de producción, así como encauzar el gasto público hacia una mayor competitividad /9/.

En lo que a la participación se refiere, la Comisión propone al Consejo dos opciones: 1) limitación a la Zona Euro; 2) posibilidades de una futura participación para otros países de la UE. En lo relativo a la cuestión sobre cuándo debe aplicarse el ICC, la Comisión ofrece diferentes propuestas: 1) voluntariamente, en el momento en que un gobierno lo solicite; 2) cuando un país se vea envuelto en un proceso contra desigualdades macroeconómicas; 3) cuando la Comisión decida aplicarlo.

En el momento en que se aplique el ICC le corresponde primero al respectivo país miembro presentar un plan de reformas que contemple las recomendaciones del Semestre Europeo. A continuación este plan deberá ser convertido en un acuerdo vinculante que contenga plazos concretos para la aplicación de las reformas. Dicho acuerdo deberá negociarse entre el respectivo país miembro y la Comisión y ser aprobado por el Consejo.

Con el mecanismo de solidaridad, propuesto adicionalmente, se pretende crear un aliciente financiero para firmar y aplicar con celeridad los acuerdos. A través de este mecanismo la UE pondrá a disposición fondos con los que asumirá una parte de los costes de las reformas, por ejemplo la financiación de la formación profesional o de medidas destinadas a dar una mayor efectividad a la política laboral /10/.

De cara a la facilitación de dichos fondos, la Comisión propone introducir una nueva partida dentro del presupuesto de la UE pero fuera del Marco Financiero Plurianual. En cuanto a la dotación de los fondos, la Comisión simplemente apunta que estos deberán ser limitados al principio, pero que podrán ir aumentando con el tiempo si el ICC demuestra ser un mecanismo de reformas eficaz. Esta nueva partida presupuestaria será financiada con contribuciones de los países participantes, calculadas según sus respectivos resultados económicos.

Una vez cerrado el acuerdo la Comisión velará por el cumplimiento del mismo. En caso de que los Estados miembros no cumplan sus obligaciones contractuales serán primero amonestados y, en un segundo paso, se les podrá retirar los fondos facilitados o, en su caso, exigir la devolución de los fondos ya concedidos. La Comisión deja claro que el apoyo financiero deberá estar estrictamente vinculado al cumplimiento de las condiciones fijadas en los acuerdos /11/.

Crítica al Instrumento de Convergencia y Competitividad

Con el ICC o el Pacto de Competitividad se impulsa una nueva fase de la transformación neoliberal y autoritaria de la UE. Mientras que hasta el momento la agenda comunitaria había estado centrada en la neoliberalización y la pérdida de control democrático de la política presupuestaria, ahora el foco está puesto en la política económica. Tal como ocurre con el pacto fiscal o el Mecanismo Europeo de Estabilidad (MEDE) en relación con la política presupuestaria, el Pacto de Competitividad contiene, en relación con la política económica, ambas dimensiones: la neoliberalización y la pérdida de control democrático.

La neoliberalización queda plasmada en los contenidos de los acuerdos, con los que se pretende lograr la realización de reformas estructurales que atacan no solo estándares salariales y derechos laborales (protección contra el despido, salarios mínimos, etc.) sino también estándares ecológicos en aras de la competitividad. Este rumbo se puede venir observando en la praxis del Semestre Europeo, que está en vigor desde 2011 y que desempeñará un importante papel en la elaboración de los contenidos de los acuerdos.

La pérdida de control democrático se produce reduciendo el campo de actuación de los parlamentos nacionales en materia de política económica. Los acuerdos se negociarán entre los respectivos gobiernos, la Comisión y el Consejo. A pesar de que la Comisión propone incluir a los parlamentos no entra en detalles al respecto. Al final seguramente los parlamentos podrán votar a favor o en contra de los acuerdos pero sin participar en la elaboración de los mismos. Estas decisiones de los parlamentos en favor o en contra de los acuerdos quedarán además debilitadas por el mecanismo de solidaridad. Los parlamentos tendrán que votar no solo los contenidos de los acuerdos sino también la aprobación o denegación de fondos financieros de la UE /12/.

De este modo se crea un mecanismo en toda la Zona Euro que es muy parecido a la política de memorandos que lleva a cabo la Troika, entre otros con Grecia y Portugal, en el marco del MEDE. Se facilitan fondos de la UE con la condición de que se aplique una agenda de reformas neoliberal.

Asimismo no queda claro qué papel desempeñará el Parlamento Europeo. La Comisión propone anclar los acuerdos en el derecho secundario europeo, pero el Gobierno Federal Alemán aboga por una solución de derecho internacional parecida a la del pacto fiscal para acuerdos fuera del derecho comunitario. El modelo propuesto por la Comisión exigiría la participación del Parlamento Europeo, mientras que la del Gobierno Federal lo dejaría de lado. Seguramente acabará imponiéndose la propuesta del Gobierno Federal tal como demuestra la experiencia de recientes negociaciones sobre reformas en la UE y el hecho de que en el derecho comunitario no exista realmente una base sólida para este tipo de acuerdos /13/.

Un tercer aspecto a criticar es la estrategia agresiva de comercio mundial incluida en el ICC. Angela Merkel dejó claro en Davos que se trata de garantizar nuestro bienestar expandiendo el mercado mundial. Siguiendo los patrones alemanes orientados hacia la competitividad y el comercio exterior se pretende crear empresas europeas competitivas a nivel global que se hagan con segmentos del mercado. En primer lugar, este modelo no es el adecuado para garantizar nuestro bienestar, sino solo el de nuestras élites. La mayor competitividad se consigue en detrimento de salarios y estándares sociales. Por otro lado, la garantía del bienestar de las élites se produce a costa del resto del mundo, ya que también aumenta la presión sobre las economías y los niveles de vida de otras regiones /14/.

1 COM 2013(165); COM 2013(166).
2 Cuatro Grandes: Herman Van Rompuy (Consejo Europeo), Manuel Barroso (Comisión Europea), Mario Draghi (BCE), Jean Claude Juncker (antiguo Eurogrupo).
3 EUCO 120/12
4 Además de la política económica, para la primera mitad de 2013 se prevé sobre todo avanzar en el ámbito de la unión bancaria.
5 Mecanismos de solidaridad: aparecieron en el debate sobre la capacidad fiscal de la Zona Euro.
6 Conclusiones de la cumbre de diciembre, EUCO 205/12, pág. 5.
7 El discurso en aleman puede leerse en la siguiente página web: http://www.bundesregierung.de/ContentArchiv/DE/Archiv17/Reden/2013/01/2013-01-24-merkel-davos.html.
8 Para más información véase el comentario ““Pacto de Competitividad“ („Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“, A. Ulrich / St. Stierle)“.
9 Esto significa invertir menos en sistemas sociales y empleo público y más en investigación y educación.
10 En caso de que no se llegue a un entendimiento no se concertará ningún acuerdo y, por lo tanto, no habrá apoyo financiero para las reformas.
11 Asimismo se prevé establecer determinadas condiciones para que estas reformas no puedan ser anuladas en el futuro.
12 Precisamente en fases económicas delicadas los países miembros difícilmente podrán rechazar los acuerdos.
13 Para una información más detallada sobre las posibilidades jurídicas véase: “Del nuevo constitucionalismo al constitucionalismo progresivo, pasando por el autoritario“ („Vom neuen, über den autoritären zum progressiven Konstitutionalismus“, L. Oberndorfer, en: juridikum 1/2013.
14 Véase al respecto especialmente los detalles del discurso de la Canciller Merkel en Davos.

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