Convergence and Competitiveness Instrument

von Steffen Stierle (Attac Deutschland), April 2013

Ende März 2013 hat die Europäische Kommission zwei Kommunikations-Papiere vorgelegt, die die politischen Verhandlungen des Europäischen Rates aufgreifen und konkrete Vorschläge zur Umsetzung unterbreiten. Das eine Papier bezieht sich auf eine künftige Vorab-Koordination wirtschaftspolitischer Reformen, das andere auf das so genannte Convergence and Competitiveness Instrument (CCI) /1/. Mit letzterem befasst sich die vorliegende Auswertung.

Beim CCI handelt es sich um die konzeptionelle Konkretisierung jener Idee, die zuvor auch als bilaterale Reformverträge bzw. Vereinbarungen vertraglicher Natur oder Pakt für Wettbewerbsfähigkeit diskutiert wurde. Folgend wird diese Konkretisierung in die politischen Debatten um eine Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion eingeordnet, inhaltlich dargestellt und bewertet.

Einbettung in die „Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion“

Bereits im Juni 2012 haben die Big Four /2/ dem Europäischen Rat ihre Vorschläge zur Vertiefung der Wirtschafts- und Währungsunion unterbreitet. Mit ihrem damals vorgelegten Papier Towards a genuine Economic and Monetary Union /3/ brachten sie eine ganze Reihe von Reformvorschlägen für die EU-Governance ein. Es ging um die Schaffung einer Fiskal-, Wirtschafts- und Bankenunion. Einer der unterbreiteten Vorschläge war die Einführung bilateraler Verträge, die künftig zwischen den einzelnen Euroländern und der Europäischen Kommission abgeschlossen werden sollen. Die Mitgliedsländer sollten sich in diesen Verträgen zu verschiedenen Strukturreformen verpflichten.

Der Rat hat auf die Vorstellung des Big Four-Papiers beschlossen, dass Van Rompuy die verschiedenen Reformvorschläge unter Berücksichtigung der Kritik aus den Mitgliedsländern überarbeiten und im Dezember 2012 erneut vorlegen soll. In diesem Überarbeitungsprozess wurden viele der Vorschläge modifiziert. Die Idee der bilateralen Verträge blieb jedoch bestehen.

Beim Dezember-Gipfel 2012 hat der Europäische Rat dann auf Basis des überarbeiteten Van Rompuy-Papiers Schwerpunkte für die nächsten Reformschritte beschlossen. Im Bereich der Wirtschaftspolitik /4/ sollen demnach in der ersten Jahreshälfte zwei Ideen weiterverfolgt werden: Mechanismen der Vorab-Koordination wirtschaftspolitischer Reformen und die bilateralen Reformverträge, ggf. in Verbindung mit Solidaritätsmechanismen /5/. Die Kommission wurde beauftragt zu diesen Schwerpunkten in Hinblick auf eine Beschlussfassung im Juni 2013 konkrete Konzepte zu entwickeln /6/.

Im Januar 2013 hat Bundeskanzlerin Merkel ihre Rede beim Wirtschaftsforum in Davos genutzt, um die Vorstellungen der Bundesregierung bezüglich der Ausgestaltung der bilateralen Verträge in die Debatte zu bringen /7/. Sie prägte dabei den Begriff Pakt für Wettbewerbsfähigkeit und führte beispielhaft an, dass es bei den Vertragsinhalten darum gehen sollte, Lohnkosten zu senken und Verwaltungen effizienter zu machen. Merkel deutete auch an, dass durch solche Verträge Strukturreformen durchgesetzt werden sollen, die darauf abzielen, die Eurozone insgesamt wettbewerbsfähiger zu machen /8/.

Der Vorschlag der Europäischen Kommission

Auf Basis der hier skizzierten politischen Entwicklungen hat die Kommission Ende März 2013 das Konzept für ein sog. Convergence and Competitiveness Instrument (CCI) vorgestellt. Darin schlägt sie vor, bilaterale Verträge und so genannte Solidaritätsmechanismen zu kombinieren.

Die Verträge sollen zwischen den einzelnen Eurozonen-Ländern und der EU geschlossen werden. Die Inhalte sollen sich an den länderspezifischen Empfehlungen aus dem Europäischen Semester orientieren und sich vor allem auf Reformen beziehen, die eine Bedeutung für die gesamte Währungsunion haben. Die Kommission argumentiert, dass die Krise gezeigt habe, dass notwendige Reformen in den Mitgliedsländern oft zu langsam oder gar nicht umgesetzt wurden und dass das andere Länder negativ beeinflusse. Das CCI zielt nun darauf ab, die europäische Dimension wirtschaftspolitischer Reformen einzubeziehen und die Mitgliedsländer zu einer schnelleren Umsetzung der Reformen zu befähigen. Im Kern geht es dabei um Reformen, durch die die Wettbewerbsfähigkeit erhöht wird. D.h. es wird viel um die Deregulierung von Arbeits- und Produktmärkten gehen. Ebenso wird es darum gehen, die öffentlichen Ausgaben wettbewerbsorientierter zu gestalten /9/.

Bezüglich der Beteiligung schlägt die Kommission dem Rat zwei Optionen vor: 1) eine Begrenzung auf die Eurozone; 2) eine Öffnung für weitere EU-Länder. Verschiedene Optionen schlägt die Kommission auch bzgl. der Frage vor, wann das CCI zur Anwendung kommen soll: 1) freiwillig, wenn eine Regierung das beantragt; 2) wenn ein Land in das Verfahren gegen makroökonomische Ungleichgewichte kommt; 3) wenn die Kommission beschließt, es anzuwenden.

Wenn das CCI angewendet wird, steht zunächst das jeweilige Mitgliedsland in der Verantwortung, einen Reformplan vorzulegen, in dem die Empfehlungen aus dem Europäischen Semester berücksichtigt sind. Im weiteren Prozess geht es dann darum, aus diesem Plan einen verbindlichen Vertrag zu machen, der konkrete Zeitvorgaben für die Umsetzung der Reformen enthält. Ausgehandelt wird dieser Vertrag zwischen dem jeweiligen Mitgliedsland und der Kommission. Beschlossen wird er vom Rat.

Der zusätzlich vorgeschlagene Solidaritätsmechanismus soll einen finanziellen Anreiz zur Unterzeichnung und zügigen Umsetzung der Verträge schaffen. Es sollen finanzielle Mittel bereitgestellt werden, durch die ein Teil der Kosten der Reformen von der EU-Ebene getragen wird. Dabei geht es beispielsweise um die Finanzierung von Berufsausbildung oder Maßnahmen, die die aktive Arbeitsmarktpolitik effektiver machen /10/.

Für die Bereitstellung der Mittel schlägt die Kommission vor, ein neues Budget im Rahmen des EU-Haushaltes, aber außerhalb des Mehrjährigen Finanzrahmens, einzuführen. Bezüglich des Umfangs deutet sie lediglich an, dass dieser zunächst begrenzt sein soll, aber mit der Zeit wachsen kann, wenn sich dass CCI als sinnvoller Reformmechanismus erweist. Gespeist wird das Budget nach den Vorstellungen der Kommission durch Beiträge der beteiligten Länder, die nach einem Schlüssel berechnet werden, der auf ihrer Wirtschaftsleistung beruht.

Nach Vertragsabschluss wird die Einhaltung der Inhalte von der Kommission überwacht. Falls Mitgliedsstaaten ihre vertraglichen Verpflichtungen nicht einhalten, werden sie zunächst verwarnt. In einem zweiten Schritt ist es auch möglich, die bereitgestellten finanziellen Mittel auszusetzen bzw. eine Rückzahlung bereits übertragener Mittel zu veranlassen. Die Kommission macht deutlich, dass die finanzielle Unterstützung strickt an die Einhaltung der Konditionalitäten gebunden sein sollen, die in den Verträgen festgehalten werden /11/.

Kritik am Competitiveness and Convergence Instrument

Mit dem CCI bzw. dem Pakt für Wettbewerbsfähigkeit wird eine neue Phase des neoliberalen, autoritären Umbaus der EU eingeleitet. Während bisher vor allem die Neoliberalisierung und Ent-Demokratisierung der Haushaltspolitik auf der Agenda stand, liegt der Fokus nun auf der Wirtschaftspolitik. Ähnlich wie Fiskalpakt oder ESM in Bezug auf die Haushaltspolitik enthält der Pakt für Wettbewerbsfähigkeit in Bezug auf die Wirtschaftspolitik beide Dimensionen: Neoliberalisierung und Ent-Demokratisierung.

Die Neoliberalisierung ergibt sich durch die Inhalte der Verträge. Sie zielen auf Strukturreformen ab, die Lohnstandards, Arbeitnehmerrechte (Kündigungsschutz, Mindestlöhne etc.), aber bspw. auch ökologische Standards um der Wettbewerbsfähigkeit Willen attackieren. Diese Stoßrichtung kann anhand der bisherigen Praxis des Europäischen Semesters studiert werden, das bereits seit 2011 in Kraft ist und das für die inhaltliche Ausgestaltung der Verträge eine wichtige Rolle spielen wird.

Die Ent-Demokratisierung erfolgt durch eine Schmälerung des wirtschaftspolitischen Spielraums nationaler Parlamente. Die Verträge werden zwischen den Regierungen, der Kommission und dem Rat ausgehandelt. Die Kommission schlägt zwar vor, zudem die Parlamente zu beteiligen, macht aber nur vage Andeutungen, wie das funktionieren könnte. Letztlich wird es wahrscheinlich darauf hinauslaufen, dass die Parlamente zu den jeweiligen Verträgen ja oder nein sagen, nicht aber die Inhalte mitgestalten können. Diese ja/nein-Entscheidung wird zudem durch den Solidaritätsmechanismus verzerrt. Die Parlamente entscheiden nicht nur über die Vertragsinhalte, sondern zugleich über die Annahme oder Ablehnung finanzieller Mittel der EU /12/.

Damit wird in der gesamten Eurozone ein Mechanismus geschaffen, der der Memoranden-Politik sehr ähnlich ist, die die Troika im Rahmen des ESM u.a. gegenüber Griechenland und Portugal betreibt. Finanzielle Mittel der EU sollen bereitgestellt werden, gekoppelt an die Umsetzung einer neoliberalen Reform-Agenda.

Unklar ist indes, ob das Europäische Parlament (EP) eine Rolle spielen wird. Die Kommission schlägt vor, die Verträge innerhalb des europäischen Sekundärrechts zu verankern. Die Bundesregierung plädiert hingegen für eine völkerrechtliche Lösung, also ähnlich wie beim Fiskalpakt für Verträge außerhalb europäischen Rechts. Das Modell der Kommission würde eine Beteiligung des EP erfordern, während jenes der Bundesregierung das EP umgehen würde. Voraussichtlich setzt sich die Bundesregierung durch. Für diese Vermutung spricht sowohl die Erfahrung jüngerer Reformverhandlungen in der EU als auch die Tatsache, dass es im europäischen Recht keine wirklich solide Grundlage für die geplanten Verträge gibt /13/.

Ein dritter zentraler Kritikpunkt bezieht sich auf die aggressive Welthandelsstrategie, die im CCI veranlagt ist. Angela Merkel hat in Davos deutlich gesagt, dass es darum geht unseren Wohlstand durch Weltmarktexpansion zu sichern. Durch eine strickte Orientierung auf Wettbewerbsfähigkeit und Außenhandel nach deutschem Vorbild, sollen global schlagkräftige europäische Unternehmen geschaffen werden, die Weltmarktanteile erobern. Zum einen ist dieses Modell nicht geeignet um unseren Wohlstand zu sichern, sondern nur jenen unserer Eliten. Der Preis der gesteigerten Wettbewerbsfähigkeit sind schließlich niedrige Löhne und Sozialstandards. Zum anderen findet diese Wohlstandssicherung der Eliten auf Kosten des Restes der Welt statt, da natürlich der Druck auf die Ökonomien und Lebensstandards in anderen Weltregionen zunimmt /14/.


1 COM 2013(165); COM 2013(166).
2 Big Four: Herman Van Rompuy (Europäischer Rat), Manuel Barroso (Europäische Kommission), Mario Draghi (EZB), Jean Claude Juncker (ehemals Eurogruppe).
3 EUCO 120/12
4 Über die Wirtschaftspolitik hinaus sind in der ersten Jahreshälfte 2013 vor allem Fortschritte im Bereich der Bankenunion angestrebt.
5 Solidaritätsmechanismen: Vorher wurde das unter dem Titel „Fiskalkapazität der Eurozone“ diskutiert.
6 Schlussfolgerungen des Dezember-Gipfels, EUCO 205/12, S. 5.
7 Die Rede ist hier online lesbar: http://www.bundesregierung.de/ContentArchiv/DE/Archiv17/Reden/2013/01/2013-01-24-merkel-davos.html.
8 Für weitere Infos siehe den Kommentar „Pakt für Wettbewerbsfähigkeit“ (A. Ulrich / St. Stierle): http://www.neues-deutschland.de/artikel/815555.merkels-pakt-fuer-wettbewerbsfaehigkeit.html.
9 Das bedeutet, weniger in Sozialsysteme und öffentlich Beschäftigung zu investieren, dafür mehr in Forschung und Bildung.
10 Wenn keine Einigung zustande kommt, dann wird es keinen Vertrag geben – und damit auch keine finanzielle Unterstützung für die Reformen.
11 Zudem sollen Vorkehrungen getroffen werden um zu vermeiden, dass die Reformen später wieder rückgängig gemacht werden.
12 Gerade in ökonomisch schwierigen Phasen werden die Mitgliedsländer sich kaum gegen die Verträge entscheiden können.
13 Siehe zu den rechtlichen Möglichkeiten ausführlicher: Vom neuen, über den autoritären zum progressiven Konstitutionalismus (L. Oberndorfer, in: juridikum 1/2013).
14 Siehe hierzu insbesondere die Ausführungen der Davos-Rede von Kanzlerin Merkel.

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